DEN RUSSISKE FØDERASJONS AMBASSADE I NORGE

«ENSIDIGE SANKSJONER» OG FOLKERETTEN

Uttalelse fra Det russiske utenriksdepartements Råd for internasjonale juridiske spørsmål

Problemstilling

En rekke stater praktiserer bruk av ensidige tvangstiltak overfor andre stater, noe som på det politologiske journalistiske språket har fått betegnelsen ”sanksjoner”. Tilsvarende tiltak brukes av enkelte internasjonale organisasjoner overfor stater som ikke er medlemmer av disse organisasjonene eller tilhører en bestemt region. Ensidige sanksjoner kan bli innført i tilfelle FNs sikkerhetsråds sanksjoner er fraværende (f. eks. USAs sanksjoner mot Hviterussland), kommer i tillegg til FNs sikkerhetsråds sanksjoner (f. eks. USAs sanksjoner mot Iran) eller for å gjennomføre FNs sikkerhetsråds sanksjoner, men med en korreksjon av sanksjonenes omfang (f. eks. EUs sanksjoner mot Iran). Også Den russiske føderasjonens lovgivning tillater bruk av ensidige sanksjoner (se de føderale lovene ”Om spesielle økonomiske tiltak” og ”Om grunnlaget for statlig regulering av utenrikshandelen”).

Praksis knyttet til bruken av ensidige sanksjoner er ikke entydig. Spørsmålet om sanksjonenes lovlighet er lite undersøkt i folkeretten.

Kritikken av ensidige sanksjoner bygger på følgende argumenter: Det er FNs sikkerhetsråd som har hovedansvaret for å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet. FNs sikkerhetsråds beslutninger har høyeste legitimitet i det internasjonale systemet. Følgelig må man se på sanksjoner som innføres av Sikkerhetsrådet, både når det gjelder omfang og dem de gjelder for, som de mest adekvate i forhold til trusselgraden mot internasjonal fred og sikkerhet. Særlig fordi de ofte er et resultat av en komplisert samordningsprosess mellom standpunktene til de ulike medlemmene av Sikkerhetsrådet. Ensidige sanksjoner som innføres av slike mektige aktører som USA og EU kan, når det gjelder politiske og økonomiske konsekvenser, sammenlignes med FNs sikkerhetsråds sanksjoner. Det vil si at dersom slike sanksjoner ble innført uten å gå veien om sikkerhetsrådet, eller de er mer omfattende enn sikkerhetsrådets sanksjoner mot den samme staten, kan slike ensidige sanksjoner ha negativ innvirkning på sikkerhetsrådets tiltak for å opprettholde fred og sikkerhet. Slike sanksjoner medfører dessuten negative konsekvenser også for tredje stater. Et lovlig (på bakgrunn av Sikkerhetsrådets sanksjoner) samarbeid med tredjeland og tredjelands juridiske personer og det landet som blir ilagt sanksjoner, kan vise seg å være ulovlig sett fra ensidige sanksjoners standpunkt. Og dersom et slikt samarbeid i større eller mindre grad gjennomføres ved hjelp av staten som innfører ensidige sanksjoner   (transport av varer over denne stats territorium, pengeoverføring gjennom denne stats banker, etc.), kan samarbeidet komme i fare.

For å rettferdiggjøre ensidige sanksjoner kan følgende argumenter brukes: Slike sanksjoner innføres av stater innenfor sine suverene fullmakter eller av internasjonale organisasjoner innenfor deres respektive jurisdiksjon. De har ingen umiddelbar eksterritoriell virkning og gir opphav til juridiske konsekvenser bare innenfor jurisdiksjonen til den stat som innfører sanksjoner eller innenfor internasjonale organisasjoners kompetanseområde. Det er usannsynlig at folkeretten kan hindre en stat i å forby sine borgere og juridiske personer en bestemt type aktivitet som faller innenfor dens jurisdiksjon. Dessuten innføres FN-sanksjoner kun når internasjonal fred og sikkerhet er truet, mens ensidige sanksjoner i utgangspunktet også kan bli innført av andre grunner. Som grunnlag for å innføre slike tiltak nevnes i den russiske føderale loven "On spesielle økonomiske tiltak" for eksempel "en internasjonal rettsstridig handling eller en fiendtlig handling" foretatt av en fremmed stat.

Analyse

Begrepet "sanksjoner" i folkeretten kan ha forskjellige betydninger. Sett fra et folkerettslig ståsted kan slike ensidige sanksjoner bli klassifisert på forskjellige måter. Også deres rettslige regime og lovlighetskriterier vil være annerledes.

Sanksjoner som et mål på ansvar

Sanksjoner kan også tjene som et mål på det folkerettslige ansvaret til en stat som bryter sine folkerettslige forpliktelser. Slike sanksjoner (i FNs folkerettskommisjons terminologi - ”mottiltak”) består i å vedta tiltak som under vanlige omstendigheter ville være i strid med forpliktelsene til staten som innfører tiltakene, men lovlige i og med at de er svar på et lovbrudd. Tiltakenes lovlighet bør vurderes i lys av de folkerettslige ansvarsnormene for lovstridige handlinger. Disse normer setter følgende krav:

- sanksjoner gjennomføres av den skadelidte stat;

- sanksjoner gjennomføres mot lovbryterstaten;

- sanksjoner kan kun gjennomføres etter at lovbryterstaten har nektet å oppfylle sine forpliktelser som følger av lovbruddet (gjenopprettelse av den tidligere situasjon, utbetaling av erstatning, offisielle beklagelser osv.);

- det eneste formålet med sanksjonene kan være å få lovbryterstaten til å oppfylle oppgitte forpliktelser;

- sanksjoner skal stå i forhold til overtredelsen;

- sanksjoner kan ikke bryte de viktigste preseptoriske reglene (jus cogens) i folkeretten (normene i humanitærretten, retten til selvbestemmelse samt normer som forbyr trusler med tvang eller trussel om å bruke den, folkemord, rasediskriminering, forbrytelser mot menneskeheten, tortur og lignende);

- sanksjoner skal avsluttes når en rettstridig handling er over eller når saken blir oversendt til en internasjonal domstol eller en annen struktur for konfliktløsning.

Tilsvarende vil følgende sanksjoner ikke være lovlige når de:

- utføres av annen stat enn den skadelidte;

- bryter forpliktelser ikke bare overfor lovbryterstaten, men også overfor tredjestater;

- gjennomføres for tidlig, dvs. før lovbryterstaten ble oppfordret til å ta ansvar og/eller uten en hensiktsmessig advarsel;

- innføres utelukkende for å straffe lovbryterstaten;

- ikke står i forhold til bruddet;

- gjennomføres i strid med de preseptoriske regler (jus cogens) i folkeretten

- fortsetter etter at en rettstridig handling er blitt avsluttet eller når saken er blitt oversendt til et konfliktløsningsorgan.

Slike ulovlige sanksjoner kan danne grunnlag for å stille den stat som gjennomfører dem til internasjonalt ansvar.

Sanksjoner uten tilknytning til ansvar

Stater gjennomfører ofte tvangstiltak mot andre stater (økonomiske begrensninger, reiseforbud og båndlegging av aktiva til tjenestemenn, begrensninger på omfanget av og områder for samarbeid osv.) uten at dette har å gjøre med en konkret rettstridig handling og denne statens folkerettslige ansvar, altså sanksjonsobjektets. Det største problemet utgjør det tilfellet der slike sanksjoner ikke bryter noen spesifikke rettslige forpliktelser (ellers ville spørsmålet om deres lovlighet vært løst innenfor rammene av det rettslige regimet som bruddet på forpliktelsene gjelder for), men bare er uvennlige handlinger.

Som et eksempel kan nevnes USAs sanksjoner mot Hviterussland. Grunnlaget for å bruke sanksjonene er hjemlet i «Loven om demokrati i Hviterussland» av 2004 (gjelder med endringer fra 2006). Som begrunnelse for bruk av sanksjoner nevnes menneskerettighetsbrudd, valgfusk, unnlatelse av å etterforske saker med opposisjonsledere som er forsvunnet, frihetsberøvelse, trusler mot opposisjonsaktivister osv. Sanksjonene består i å ilegge høytstående embetsmenn fra Hviterussland innreiseforbud til USA, forbud mot å finansiere og gi lån til Hviterusslands regjering over USAs budsjett, båndleggelse av den hviterussiske regjeringens aktiva i USA, forby handel mellom fysiske og juridiske personer og Hviterusslands regjeringsstrukturer. Sanksjonene vil gjelde til USAs president har fastslått at Hviterusslands regjering har oppnådd et betydelig fremskritt når det gjelder å løslate politiske fanger, etterforske forsvinninger av opposisjonelle, slutte å intimidere aktivister, straffeforfølge de skyldige i valgfusk, gjennomføre frie valg osv. Den 14. juni 2011 bestemte USAs president at hviterussiske myndigheter fremdeles utgjør en «særskilt trussel for USAs nasjonale sikkerhet og utenrikspolitikk».

Som vi ser, er det ingen henvisninger til at Hviterussland skal ha brutt noen konkrete folkerettslige forpliktelser. USA bruker ikke disse sanksjonene for å stille Hviterussland til folkerettslig ansvar.

Samtidig er det vanskelig å betrakte disse sanksjonene som brudd på noen konkrete amerikanske forpliktelser overfor Hviterussland. Et unntak kan sannsynligvis være båndlegging av regjeringseiendeler som er i strid med folkerettslige normer vedrørende staters immunitet. Når det gjelder sistnevnte, dersom noen hviterussiske statlige aktiva ble frosset i USA, har Hviterussland grunnlag for å stille USA til internasjonalt ansvar. Ellers foreligger det ingen direkte brudd på folkerettslige normer her. Ved behov kan slike sanksjoners manglende lovlighet bare begrunnes med henvisning til enkelte generelle rettsprinsipper.

Dermed mener hviterussiske myndigheter at USAs sanksjoner strider mot prinsippet om ikke-inngripen i indre anliggender, Helsingfors-erklæringen, forpliktelsen til å avstå fra økonomiske sanksjoner i forbindelse med at Hviterussland sluttet seg til avtalen om ikke-spredning av kjernevåpen og forpliktelser etter handelsavtalen mellom USA og Hviterussland.

Det er tidligere blitt utarbeidet noen argumenter mot slike sanksjoner, av bl. a. FNs generalforsamling, i forbindelse med USAs sanksjoner mot Cuba. Dette er spesielt viktig fordi de «hviterussiske» sanksjonene i hovedsak er de samme som ordningen med sanksjoner mot Cuba som USA innførte på 1960-tallet og som jevnlig ble fornyet (Helms-Burton loven og andre). Sanksjonene mot Cuba førte til at FNs generalforsamling vedtok resolusjonene "Nødvendigheten av å avslutte det økonomiske, handelsmessige og finansielle embargoet innført av USA mot Cuba" og "Menneskerettigheter og ensidige tvangsmidler." Disse resolusjonene slår fast at ensidige økonomiske tvangstiltak:

- er i strid med folkeretten, bl.a. FN-charteret, prinsippene om statenes suverene likhet og ikke-inngripen i indre anliggender;

- bryter prinsippet om fri internasjonal handel og skipsfart;

- truer staters suverenitet;

- påvirker negativt gjennomføringen av menneskerettigheter, skaper hindringer for handelsforbindelser og holder tilbake den sosialøkonomiske utviklingen;

- påvirker i særlig grad sårbare befolkningsgrupper i utviklingsland, bl.a. kvinner og barn.

Generalforsamlingen har blant annet "sterkt protestert mot disse tiltakenes eksterritorielle natur” og "avviser alle forsøk på å innføre ensidige tvangstiltak".

Imidlertid bør man være oppmerksom på at disse bestemmelsene kun har status som resolusjoner fra FNs Generalforsamling og ikke er juridisk bindende. De gir snarere et uttrykk for Generalforsamlingens politiske ønske vedrørende utviklingen av folkeretten og ikke den egentlige tilstanden til folkerettslige normer. Utsiktene til å bringe ensidige sanksjoner inn for en for eksempel hypotetisk rettssak i FNs internasjonale domstol, er svært vage.

Men i doktrinære kilder ble det påpekt at lovligheten av tvangsmidler er avhengig av hvorvidt de, i folkerettslig forstand, kan kvalifiseres som represalier eller retorsjon.

Under disse forholdene er det bedre å behandle de enkelte elementene i slike sanksjoner i lys av det nasjonale rettssystemet til den stat som innfører sanksjoner samt i lys av selvstendige folkerettslige regimer (WTO, EMK og lignende). For eksempel, hvis sanksjoner strider mot forpliktelser om fri handel innen WTO, har den staten som blir rammet, mulighet til å bringe saken inn for konfliktløsningsstrukturer innenfor denne organisasjonen. Selskapet eller den fysiske personen hvis økonomiske interesser blir krenket av sanksjoner innført av en europeisk stat kan også prøve å få sanksjonene omtvistet i Den europeiske menneskerettighetsdomstolen. Dersom sanksjoner, når det gjelder innhold eller måten de ble truffet på, bryter loven til staten som innførte dem, kan domstoler i denne staten brukes for å få sanksjonene omtvistet. Det samme gjelder for sanksjoner som innføres av internasjonale organisasjoner mot ikke-medlemsstater.

En gjennomgang av EUs juss viser at EUs ensidige sanksjoner kan bringes inn for EU-domstolen og for domstoler til medlemsland under henvisning til prinsippet om ”lovlig forventning” (deltakere i økonomisk omløp har rett til å forvente at deres virksomhet ikke blir rammet av et uventet forbud) og ”høringsrett” (person, som får sine interesser vesentlig krenket av et offentlig organs beslutning, skal få mulighet til å legge frem sitt synspunkt).

I tillegg til dette finnes det et vesentlig felt for å få ensidige sanksjoner omtvistet ikke på juridisk, men på politisk nivå. Hvis man betrakter sanksjoner som en annen stats uvennlige handlinger innført som et svar på en annen stats uvennlige handlinger, kan man på samme måte bruke tvangstiltakenes lovlighetskriterier innenfor rammene av folkerettslige ansvarsnormer (se side 1). Med andre ord, kriteriene som bestemmer lovligheten av tvangstiltak truffet som svar på lovbrudd kan bestemme hvorvidt uvennlige handlinger foretatt som svar på uvennlige handlinger, er begrunnet. Følgelig må ensidige sanksjoner:

- gjennomføres av den stat som har lidd under den uvennlige politikken til en annen stat, mot denne andre staten;

- gjennomføres kun etter at den staten sanksjonene er adressert til nekter å avslutte sin uvennlige politikk;

- har som eneste formål å få den staten sanksjonene er adressert til, til å bringe den uvennlige politikken til opphør;

- skal stå i forhold til den uvennlige handlingen utført av den staten sanksjonene er adressert til;

- ikke bryte de grunnleggende normene i den internasjonale relasjonen;

- avsluttes når staten sanksjonene er adressert til avslutter sine uvennlige handlinger eller når forhandlinger om å regulere situasjonen er blitt innledet.

Og motsatt, sanksjoner vil være kritikkverdige og krav om å fjerne dem vil være begrunnet når sanksjonene:

- innføres av en stat som ikke blir rammet av den uvennlige politikken fra den staten sanksjonene er adressert til;

- har negative konsekvenser for tredjestater;

- innføres utelukkende for å straffe lovbryterstaten;

- ikke står i forhold til den uvennlige handlingen som fremkalte sanksjonene;

- kommer i konflikt med de grunnleggende normer i internasjonale relasjoner;

- fortsetter å gjelde til tross for at staten sanksjonene er adressert til har avsluttet sin uvennlige politikk eller til tross at forhandlinger er blitt innledet.

Det er selvsagt tale om pseudojuridiske kriterier. Men det viser seg imidlertid at de med fordel kan brukes i politiske kontakter mellom statene samt i propagandaarbeid som kriterier for å få ensidige sanksjoner godkjent som adekvate eller ikke-adekvate til en konkret relasjonstilstand mellom respektive stater.

Ensidige sanksjoner i tillegg til sanksjoner fra FNs Sikkerhetsråd

Et særskilt problem utgjør ensidige sanksjoner som blir innført på samme grunnlag som sanksjoner mot samme stat innført av FNs sikkerhetsråd ifølge charterets kapittel VII. Den største interessen her utgjør spørsmålet om hvorvidt en stat eller en gruppe av stater, herunder stater som er medlemmer i en regional organisasjon, har rett, ved gjennomføringen av sanksjoner vedtatt av FNs sikkerhetsråd iht. charterets kapittel VII, til å gå utover sanksjonenes rammer og det omfanget som er fastsatt av sikkerhetsrådet. Dvs. at man, på eget initiativ, legger til nye sanksjoner i tillegg til de som er fastsatt av sikkerhetsrådet.

Det virker som om det finnes tilstrekkelige argumenter for å trekke konklusjonen om at FN-charteret allerede nå gir grunnlag for å kreve fra statene som er FN-medlemmer at de skal gjennomføre sanksjoner vedtatt av FNs sikkerhetsråd i henhold til charterets kapittel VII nettopp i den utstrekning og omfang som det fremgår av den aktuelle resolusjonen.

En slik fortolking er basert på at FN-charteret tildeler Sikkerhetsrådet en eksklusiv kompetanse som øverste dommer i spørsmål som gjelder å avgjøre om det foreligger en trussel mot   internasjonal fred og sikkerhet samt å fjerne en slik trussel. Det er nettopp sikkerhetsrådet som har hovedansvaret for å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet og som arbeider på vegne av alle FNs medlemsland (art. 24 i FN-charteret). Med andre ord pålegger denne bestemmelsen medlemmene å gjennomføre sikkerhetsrådets beslutninger for slik å oppfylle det hovedansvaret som påhviler nettopp sikkerhetsrådet. Sikkerhetsrådet har fullmakt til å undersøke enhver tvist eller situasjon som kan sette opprettholdelse av internasjonal fred og sikkerhet i fare (art. 34), og kan på ethvert trinn av en tvist eller situasjon anbefale slike framgangsmåter for å løse problemene ”som det finner rimelig” (art. 36 og 37).

Etter å ha fastslått om det foreligger noen trussel mot freden, har sikkerhetsrådet fullmakt til å gjøre vedtak om hvilke tiltak som skal treffes for å opprettholde eller gjenopprette internasjonal frem og sikkerhet (art. 39). Herunder ”oppfordre de Forente Nasjoners medlemmer” til å gjennomføre tiltak som både innbefatter og ikke innbefatter bruk av væpnet makt (hhv. art. 42 og 41). Det sistnevnte, slik det fremgår av art. 41, kan omfatte hel eller delvis avbrytelse av økonomisk samkvem, av forbindelse per jernbane, sjø, luft, post, telegraf, radio eller på annen måte og brudd på de diplomatiske forbindelser. Dvs. nettopp de tiltak som faller inn under begrepet sanksjoner og som ikke innbefatter bruk av væpnet makt.

I henhold til artikkel 103 går de forpliktelser medlemmene av de Forente Nasjoner har påtatt seg i denne Pakt, foran forpliktelser ifølge enhver annen internasjonal avtale. Følgelig går sanksjoner truffet av sikkerhetsrådet foran staters internasjonale forpliktelser.

Det er i denne forbindelse svært viktig at mens Sikkerhetsrådet kan, iht. artikkel 53, gjøre bruk av regionale ordninger eller organisasjoner ”til på dets vegne å sette i verk tvangstiltak skal dog intet tvangstiltak treffes i henhold til regionale avtaler eller av regionale organisasjoner uten at Sikkerhetsrådet har godkjent det.” Med andre ord, innenfor rammen av artikkel 53 har regionale organisasjoner ingen rett til å innføre egne sanksjoner uten godkjennelse av sikkerhetsrådet som ”til enhver tid skal bli holdt fullt underrettet om ethvert tiltak som er truffet, eller som er under overveielse, med hjemmel i regionale ordninger, eller av regionale organisasjoner, for å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet” (art. 54).

Det er logisk å anta at dersom selv respekterte regionale ordninger er pålagt å samordne egne tvangstiltak med sikkerhetsrådet, så gjelder denne regelen i enda større grad for enkelte stater eller grupper av land som ikke er anerkjent som en regional ordning etter art. 53.

Det følger herav at medlemslandene har plikt til å gjennomføre bare de sanksjoner som er gitt ved vedtak i FNs sikkerhetsråd i henhold til charterets kapittel VII. Å gå utover disse sanksjonsrammene vil ikke bare være i strid med charteret, men også på det politiske plan forringe innsatsen til FNs sikkerhetsråd for å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet.

Konklusjoner

1. Den moderne folkeretten inneholder ikke normer som direkte forbyr bruk av ensidige ikke-militære tvangstiltak truffet av en stat (flere stater, internasjonale organisasjoner) mot en annen stat (som ikke er medlem av organisasjonen).

2. Lovligheten av slike tiltak kan og bør vurderes i lys av de særlige regler i folkeretten som slike tiltak kan falle inn under.

3. Dersom de ensidige tiltakene er en form for reaksjon i en kontekst der det folkerettslige ansvaret til den staten sanksjonene er adressert til blir understreket, så kan man bruke kriteriene for lovligheten av mottiltak fastsatt i folkerettslige normer for staters ansvar for internasjonalt straffbare handlinger.

4. Tiltak som treffes uten at de er bundet i det folkerettslige ansvaret kan omtvistes både når det gjelder hvorvidt de er tillatt som retorsjon eller represalier og når det gjelder normer som gjelder innenfor de selvstendige juridiske regimer, for eksempel multilaterale handelsregimer (WTO, EU, NAFTA etc.), menneskerettighetssystemer (EMK, det interamerikanske systemet, etc.) samt innenfor bilateralt samarbeid mellom landene (avtaler om skipsfartsfrihet, garantiforpliktelser innen nedrustning etc.).

5. Ved behov kan man, for å omtviste slike tiltak, basere seg på resonnementet i FNs generalforsamlings resolusjoner og spesielt i forbindelse med USAs sanksjoner mot Cuba og under hensyntagen til det eksisterende potensialet for å øke deres rettslige betydning.

6. I tillegg til de juridiske argumentene kan ensidige tiltak vurderes på det politiske plan ved å bruke mottiltakenes lovlighetskriterier utarbeidet innenfor statens ansvarsnormer (se p. 3). Tiltak som strider mot disse kriteriene gir de stater de er adressert til grunnlag for å iverksette mottiltak.

7. Dersom ensidige tiltak medfører negative konsekvenser for tredjeland har disse tredjeland rett til å vurdere disse tiltakene som uvennlige handlinger og reagere deretter. Dersom disse tiltakene samtidig bryter internasjonale forpliktelser til staten som innfører tiltakene overfor en tredje stat som er indirekte berørt av disse tiltakene, så gir dette denne tredjestaten grunnlag for å reise spørsmål om folkerettslig ansvar overfor staten som innførte tiltakene.

8. Folkeretten inneholder nok grunnlag for å anerkjenne ensidige tiltak, som innføres i tillegg til FNs sikkerhetsråd sanksjoner, som ulovlige. Men per i dag er det ikke oppnådd konsensus om dette, og praksis til noen av verdens ledende aktører viser at det er lite sannsynlig at det blir oppnådd i overskuelig fremtid.