TIL 20-ÅRSDAGEN FOR DEN RUSSISKE FØDERASJONENS GRUNNLOV

Den Russiske Føderasjonens grunnlov ble vedtatt ved folkeavstemning den 12. desember 1993, og ble den femte Grunnloven i Russlands moderne historie siden 1918.

Grunnloven av 1993 skiller seg vesentlig fra sine forgjengere når det gjelder historiske og juridiske egenskaper. Dette forklares først og fremst med at grunnlovsutkastet ble utarbeidet,  konkretisert og forbedret i løpet av tre år. Ingen av de tidligere russiske grunnlovene har brukt så lang tid på ”å fødes”. Aldri før ble det brukt så mye krefter på å gjøre de konstitusjonelle bestemmelsene mer perfekte når det gjelder form og mer tilgjengelige når det gjelder innhold.

Arbeidet med utkastet til den nåværende Grunnloven kan dateres tilbake til 1990 da Det konstitusjonelle utvalget ved Russlands kongress for folkevalgte, som i forbindelse med grunnlovsarbeidet forente ledende politikere, offentlige personer og vårt lands forskere, ble opprettet. Det konstitusjonelle utvalget var ledet av den første folkevalgte presidenten i Den Russiske Føderasjonen, Boris Nikolajevitsj Jeltsin. Utvalgets ansvarlige sekretær var Oleg Germanovitsj Rumiantsev. Det var ikke bare folkevalgte, men også mange kjente russiske forskere i utvalgets arbeidsgruppe.

Det konstitusjonelle utvalget utarbeidet de generelle prinsippene for den konstitusjonelle utviklingen av Den Russiske Føderasjonen som en suveren og uavhengig stat som utviklet seg under nye historiske og juridiske forhold. Utvalget fastsatte Grunnlovens struktur, benevnelsene og innholdet til de viktigste delene og kapitlene, presentasjonsrekkefølgen av det normative materialet og formulerte en rekke viktige rettsavgjørelser som skapte fremtidens bærebjelke for Russlands viktigste lov.

Arbeidet i utvalget foregikk offentlig og åpent, og det ble involvert en større krets av eksperter fra internasjonale organisasjoner (bl.a. Europarådets Venezia-kommisjonen) og fra utlandet, herunder Frankrike, Tyskland, USA, Storbritannia og Italia. Resultatene av arbeidet til Det konstitusjonelle utvalget - utkastet til Grunnloven og lovene, korrespondansen, de stenografiske referatene fra de mange møtene og konferansene, ekspertvurderingene og rapportene - ble publisert i en 10-bindsutgave under den generelle overskriften "Fra historien om tilblivelsen av Den Russiske Føderasjonens grunnlov. Det konstitusjonelle utvalget: stenografiske referater, materialer og dokumenter 1990-1993”.

Under den avsluttende etappen til den konstitusjonelle reformen var det Det konstitusjonelle møtet som fortsatte arbeidet med utkastet til grunnlovsteksten. Møtet ble innkalt av presidenten i Den Russiske Føderasjonen i mai 1993 og fikk i oppgave å samstemme grunnlovsutkastene til Det konstitusjonelle utvalget og til presidenten.

Arbeidet med den nye grunnloven ble vanskeliggjort av en konflikt mellom De folkevalgtes kongress og presidenten i Den Russiske Føderasjonen og resulterte i de dramatiske begivenhetene i oktober 1993. De folkevalgtes kongress og Det øverste sovjet i Den Russiske Føderasjonen ble oppløst og trusselen om borgerkrig ble dermed avverget.

I midten av november 1993 avsluttet Det konstitusjonelle møtet arbeidet med grunnlovsteksten, som ikke bare kom til å inneholde de beste juridiske løsningene fra de to utkastene, men som også ble vesentlig beriket når det gjelder innholdet. Historien om Grunnlovens tilblivelse er samlet i 18–binds verket ”Det konstitusjonelle møtet. Stenografiske referater. Materialer. Dokumenter. 29. april – 10. november 1993”.

Utkastet til Grunnloven, som ble utarbeidet av Det konstitusjonelle møtet, ble publisert i massemedia og lagt ut til folkeavstemning 12. desember 1993. Grunnloven fikk flertall og trådte i kraft 25. desember samme år.

Grunnloven hadde som mål å stadfeste rettigheter og friheter, sivilfred og enighet, bevare det historisk etablerte statlige sammenholdet, styrke urokkeligheten til sammenholdets demokratiske grunnlag samt sikre fremskritt og velstand i Russland (Grunnlovens innledning).

Den viktigste retningen når det gjelder målgjennomføring, er fastsatt i kapittel 1 i Grunnloven som heter ”Det grunnleggende i det konstitusjonelle systemet”. Bestemmelsene i dette kapitlet går foran alt annet. Andre konstitusjonelle normer kan ikke være i strid med disse. (§ 116 2. ledd) .

Stadfestelsen i første kapittel i Grunnloven av de høyeste konstitusjonelle verdier og normer bidro til å løse flere utfordringer.

For det første beskytter stadfestelsen ukrenkeligheten av bestemmelsene i første kapittel om Den Russiske Føderasjonens suverenitet og sammenhold, de konstitusjonelle verdiene av menneskerettigheter og friheter og de ..grunnleggende prinsippene for dens struktur som en demokratisk, føderal, sosial, sekulær og rettsstat med en republikansk styreform.

For det andre tillegger den de konstitusjonelle verdier og prinsipper en systemisk egenskap ved å knytte dem til en enhetlig konstitusjonell materie, noe som beriker deres innhold.

For det tredje bestemmer den retningen for ikke bare en mulig endring, men også tolkningen og rettsanvendelsen av bestemmelsene nedfelt i de andre kapitlene i den russiske Grunnloven. En slik virkning kommer tydelig frem i ordlyden i §18 som sier at menneske- og borgerrettigheter og -friheter skal være umiddelbart gjeldende, at ”de bestemmer meningen, innholdet og anvendelsen av lover, virksomheten til de lovgivende og utøvende myndighetene, lokalt selvstyre og er garantert gjennom domstoler”.

For det fjerde fører det generelt til større stabilitet i den konstitusjonelle reguleringen. Revisjonen av Grunnlovens første kapittel kan bare gjennomføres hvis en ny grunnlov blir vedtatt (§135 i Den Russiske Føderasjonens grunnlov).

Siden bestemmelsene i Grunnloven er svært relatert til hverandre, har det også hatt en innvirkning på dynamikken i endringer av andre kapitler i Grunnloven. I løpet av de siste 20 årene har de vært gjenstand for noen mindre endringer vedrørende føderasjonens sammensetning, valgperioden av president og Statsduma samt at regjeringen har plikt til å avgi årlige rapporter om sin virksomhet til Statsdumaen.

Bestemmelsene i ”Det grunnleggende i det konstitusjonelle systemet” som omhandler menneskerettighetene som den høyeste konstitusjonelle verdien, Den Russiske Føderasjonen som en demokratisk, føderal, juridisk, sosial og sekulær stat med en republikansk styreform, og som er utviklet i de følgende kapitlene i Grunnloven, kommer til uttrykk i Grunnlovens påfølgende kapitler.

Ved å styrke den konstitusjonelle og juridiske statusen til den enkelte, omfatter kapittel to i den russiske Grunnloven ikke bare den konstitusjonelle og rettslige beskyttelsen av rettigheter og friheter til sine egne borgerne, men også alle som oppholder seg på russisk territorium: utlendinger, personer med dobbelt statsborgerskap og statsløse personer. I dette kapitlet er det fastsatt et bredt spekter av politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og friheter som gjenspeiler de grunnleggende prinsipper og normer i internasjonale juridiske dokumenter, herunder Verdenserklæringen om menneskerettighetene av 1948, Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 1966, Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter av 1966, Konvensjonen om beskyttelse av menneskerettighetene og de ..grunnleggende friheter av 1950.

Ifølge Den Russiske Føderasjonens grunnlov deles statsmakten vertikalt, i den føderale og i subjektenes statsmakt, samt horisontalt - i den lovgivende, utøvende og dømmende makt.

Den Russiske Føderasjonen består per i dag av 83 føderasjonssubjekter: 21 republikker, 9 regioner, 46 fylker, 2 føderale byer, 1 autonomt fylke og 4 autonome distrikter.

Ved å utvikle grunnleggende føderalisme, etablerer det tredje kapitlet i Grunnloven tre grupper med fullmakter og jurisdiksjonsområder: det som utelukkende tilhører Den Russiske Føderasjon, det som utøves i felleskap av Den Russiske Føderasjon og føderasjonssubjektene,  samt det som utelukkende befinner seg innenfor føderasjonssubjekters jurisdiksjonsområde. Dette skillet gir på den ene siden mulighet til å opprettholde et enhetlig økonomisk, politisk og juridisk område på det russiske territoriet, og på den annen siden sikre føderasjonssubjektenes uavhengighet i utøvelsen av sin myndighet.

Grunnlovens kapitler 4-7 tar for seg den konstitusjonelle og juridiske statusen til presidenten i Den Russiske Føderasjon, Den føderale forsamlingen, regjeringen og rettsvesenet .

Presidenten i Den Russiske Føderasjonen velges for en periode på seks år og inngår ikke i noen av statsmaktene, noe som garanterer hans uavhengighet ved utøvelsen av garantifunksjonen for Grunnloven, menneske- og borgerrettigheter samt andre fullmakter som tilhører presidentens kompetanseområde. En slik konstitusjonell og juridisk status sikrer likheten mellom den lovgivende, utøvende og dømmende makt og fremmer et samstemt arbeid og samspill mellom alle offentlige myndigheter, uavhengig av deres etattilhørighet.

Den Russiske Føderasjonens føderale forsamling – det føderale parlamentet – er Russlands representative og lovgivende organ som består av to kamre: Statsdumaen og Føderasjonsrådet. Statsdumaen har 450 representanter som velges for en femårsperiode. Føderasjonsrådet er sammensatt av to representanter fra hvert subjekt i Den russiske føderasjon: en fra det utøvende og en fra det lovgivende organet.

Ifølge den russiske Grunnloven skal alle lovforslag legges frem for Statsdumaen. En slik rett er forbeholdt presidenten, Føderasjonsrådet og medlemmene av Føderasjonsrådet, folkevalgte i Statsdumaen, regjeringen i Den Russiske Føderasjon og føderasjonssubjektenes lovgivende organer. Også Den russiske føderasjonens forfatningsdomstol, høyesterett og høyeste voldgiftsdomstol kan fremme lovforslag innenfor sine respektive ansvarsområder.

Et så stort antall av organer med rett til å fremme lovforslag er med på å styrke Den føderale forsamlingens lovgivende potensial.

Føderale lover vedtas av Statsdumaen med enkelt flertall blant det samlede antall folkevalgte i Statsdumaen (med mindre noe annet følger av Grunnloven), og sendes Føderasjonsrådet innen fem dager for godkjenning. Dersom Føderasjonsrådet forkaster loven, kan den godkjennes på nytt av Statsdumaen med et flertall på 2/3 av det totale antallet folkevalgte i Statsdumaen.

En føderal lov som er blitt vedtatt av Statsdumaen, sendes for undertegning og kunngjøring til presidenten i Den Russiske Føderasjonen. Presidenten har retten til å avvise loven. Presidentens vetorett kan overstyres av Den føderale forsamlingen med minst 2/3 av stemmene av det totale antallet medlemmer i Føderasjonsrådet og Statsdumaen.

Innenfor spørsmål, som er fastsatt i den russiske Grunnloven, vedtas føderale statsforfatningslover med 3/4 av stemmene blant medlemmene i Føderasjonsrådet og med 2/3 av stemmene blant folkevalgte i Statsdumaen, og kan ikke forkastes av presidenten.

Den føderale forsamlingen har også mange andre fullmakter, herunder fullmakt til å danne andre offentlige organer, føre kontroll med regjeringens arbeid og suspendere Den Russiske Føderasjonens president fra sitt verv.

I Den Russiske Føderasjonen er den utøvende makt representert ved regjeringen bestående av Formannen for regjeringen, dens viseformenn og føderale ministre.

Formann for regjeringen utnevnes av presidenten med godkjennelse fra Statsdumaen. Etter utnevnelsen legger han frem for presidenten forslag til strukturen til de føderale utøvende organene og kandidatene til stillingene som viseformenn for regjeringen og føderale ministre.

I tillegg til regjeringen og føderale ministerier er også føderale etater og byråer en del av den utøvende myndighetsstrukturen.

Statsdumaen kan fremme mistillitsforslag mot regjeringen i Den Russiske Føderasjonen. Beslutningen om et mistillitsforslag mot regjeringen i Den Russiske Føderasjonen vedtas med flertallet av stemmene til det totale antallet folkevalgte i Statsdumaen. I et slikt tilfelle kan presidenten kunngjøre at regjeringen i Den Russiske Føderasjonen går av eller si seg uenig i Statsdumaens avgjørelse. Dersom Statsdumaen på nytt fatter den samme avgjørelsen, skal presidenten i Den Russiske Føderasjonen kunngjøre at regjeringen går av eller oppløse Statsdumaen.

Spørsmålet om tillit til regjeringen kan også legges frem for Statsdumaen av Formannen for regjeringen i Den Russiske Føderasjonen. Hvis Statsdumaen erklærer mistillitsvotum, skal presidenten innen syv dager fatte beslutning om å avskjedige Den russiske føderasjonens regjering eller oppløse Dumaen og utskrive nyvalg.

Den dømmende makt i Russland utøves gjennom rettspleie i konstitusjonelle, sivile og administrative saker samt straffesaker.

Systemet med føderale domstoler ledes av forfatningsdomstolen, høyesterett og den høyeste voldgiftsdomstolen i Den Russiske Føderasjonen.

Den Russiske føderasjonens forfatningsdomstol, som består av 19 dommere, utfører konstitusjonell kontroll ved å prøve presidentens, Føderasjonsrådets, Statsdumaens og regjeringens føderale lover og forskrifter, grunnlover og lover i føderasjonssubjekter, avtaler mellom føderasjonssubjekter samt internasjonale avtaler som enda ikke har trådt i kraft, opp mot Grunnloven. I tillegg behandler forfatningsdomstolen tvister som gjelder kompetansen mellom offentlige myndigheter og klager på brudd på konstitusjonelle rettigheter og friheter samt at den tolker Grunnloven.

Den Russiske Føderasjonens høyesterett er den øverste rettsinstansen for sivile og administrative saker, straffesaker og andre saker som faller inn under de allmenne domstolenes jurisdiksjon. Høyesterett utfører rettstilsyn med domstolenes virksomhet samt gir avklaringer om rettspraksis.

Den høyeste voldgiftsdomstolen i Den Russiske Føderasjonen er øverste rettsinstans for økonomiske tvister og andre saker som faller inn under føderale lover.

På dette tidspunktet er en domstolsreform under forberedelse. Målet med reformen er å slå sammen de allmenne domstolene og voldgiftsdomstolen for slik å styrke den dømmende makts potensial samt for å sikre ensartethet i lovanvendelsespraksis.

Kapittel 9 i Grunnloven sikrer den konstitusjonelle og rettslige statusen til lokale selvstyremyndigheter. Lokalt selvstyre er atskilt fra staten, men er en del av den offentlige myndighet med rett til å fatte selvstendige beslutninger i lokale spørsmål, herunder forvaltning av kommunal eiendom, sammensetning og gjennomføring av lokale budsjetter, fastsettelse av lokale avgifter samt vern av den offentlige orden.

Den strenge prosedyren for revisjon av Grunnloven, og innføring av konstitusjonelle endringer i grunnlovens tekst, som er fastsatt i kapittel 9 i Grunnloven, sikrer Grunnlovens stabilitet og varighet, noe som er nødvendig for å ivareta tilstrekkelig rettsvern av statlig suverenitet samt økonomisk og politisk uavhengighet i Den Russiske Føderasjonen.

Den Russiske Føderasjonen grunnlov har oppfylt sine konstitusjonelle og juridiske oppgaver, sørget for endring av samfunnsorden, bevart statens enhet og skapt vilkår for en fullverdig utvikling og åpenhet mot verden for Russlands unike sosioøkonomiske, intellektuelle og åndelig potensial.