ПОСОЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НОРВЕГИИ

«ОДНОСТОРОННИЕ САНКЦИИ» И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Заключение Международно-правового совета при МИД России

Постановка вопроса

Ряд государств практикуют введение в отношении других государств односторонних принудительных мер, которые в политологическом, публицистическом лексиконе получили название «санкций». Аналогичные меры принимают некоторые международные организации в отношении государств, не являющихся их членами и не относящимися к соответствующему региону. «Односторонние санкции» могут вводиться в отсутствие санкций СБ ООН (например, США против Белоруссии), в дополнение к санкциям СБ ООН (например, США против Ирана) или во исполнение санкций СБ ООН, но с корректировкой их по объему (например, ЕС против Ирана). Возможность введения «односторонних санкций» предусмотрена и в законодательстве Российской Федерации (Федеральные законы «О специальных экономических мерах» и «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»).

Практика «односторонних санкций» неоднозначна. Вопрос об их правомерности в доктрине международного права исследован мало.

Их критика строится на следующих аргументах. Главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности несет СБ ООН. Его решения обладают высшей легитимностью в международной системе. Следовательно, вводимые им санкции по своему объему и кругу адресатов необходимо рассматривать как наиболее адекватные степени угрозы международному миру и международной безопасности, тем более что зачастую они являются результатом сложного согласования позиций различных членов СБ. «Односторонние санкции», вводимые такими мощными игроками, как США и ЕС, по своим политическим и экономическим последствиям сравнимы с санкциями СБ ООН. Значит, если они введены в отсутствие санкций СБ или их объем выше, чем объем санкций СБ против того же государства, то эти «односторонние санкции» могут отрицательно сказаться на усилиях СБ по поддержанию мира и безопасности. Кроме того, такие санкции влекут негативные последствия и для третьих государств: правомерное (с точки зрения санкций СБ) сотрудничество третьих государств и их юридических лиц со страной, подвергающейся санкциям, может оказаться неправомерным с точки зрения «односторонних санкций», и если это сотрудничество осуществляется в той или иной мере через посредство государства, вводящего «односторонние санкции» (перевозка товаров через его территорию, перевод средств через его банки и т.д.), оно может оказаться под угрозой.

В «оправдание» «односторонних санкций» можно приводить следующие доводы. Такие санкции вводятся государствами в пределах их суверенных полномочий или международными организациями в пределах соответствующей компетенции. Они не имеют непосредственного экстерриториального эффекта и порождают юридические последствия только в пределах юрисдикции вводящего их государства или пространственной сферы действия компетенции международной организации. Вряд ли международное право может препятствовать тому, чтобы то или иное государство запрещало ту или иную деятельность гражданам и юридическим лицам, подпадающим под его юрисдикцию. Кроме того, санкции СБ ООН вводятся только в связи с угрозами международному миру и безопасности, в то время как «односторонние санкции» в принципе могут вводиться и по другим основаниям. Например, российский Федеральный закон «О специальных экономических мерах» в качестве основания введения таких мер называет «международно-противоправное деяние либо недружественное действие» иностранного государства.

Анализ

Понятие «санкции» в международном праве может иметь различные значения. С точки зрения международного права такие «односторонние санкции» могут квалифицироваться по-разному. Различным будет и их правовой режим, и критерии их правомерности.

Санкции как мера ответственности

Санкции могут выступать как мера международно-правовой ответственности государства, нарушившего свои международно-правовые обязательства. Такие санкции (в терминологии Комиссии международного права ООН – контрмеры) заключаются в принятии мер, которые в обычной ситуации противоречили бы обязательствам вводящего их государства, но которые являются правомерными в свете того, что являются ответом на правонарушение. Правомерность контрмер следует оценивать в свете норм международного права об ответственности за противоправные деяния. Эти нормы устанавливают следующие требования:

- контрмеры осуществляются потерпевшим государством;

- контрмеры осуществляются против государства-нарушителя;

- контрмеры могут осуществляться только после отказа государства-нарушителя выполнить обязательства, вытекающие из правонарушения (восстановление прежней ситуации, выплата компенсации, официальные извинения и т.д.);

- единственной целью контрмер может быть побуждение государства-нарушителя к выполнению указанных обязательств;

- контрмеры должны быть соразмерны нарушению;

- контрмеры не могут нарушать императивные нормы международного права (важнейшие нормы гуманитарного права, право на самоопределение, а также нормы, запрещающие угрозу силой или ее применение, геноцид, рабство, расовую дискриминацию, преступления против человечности, пытки и т.п.);

- контрмеры должны прекращаться при прекращении противоправного деяния или при передаче дела в международный судебный орган или иную структуру по разрешению споров.

Соответственно, неправомерными будут контрмеры, которые:

- осуществляются государством иным, нежели потерпевшее государство;

- нарушают обязательства не только перед государством-нарушителем, но и перед третьими государствами;

- осуществляются преждевременно: до надлежащего призвания государства-нарушителя к ответственности и/или без надлежащего предупреждения;

- носят карательный характер;

- несоразмерны нарушению;

- осуществляются в нарушение императивных норм международного права;

- продолжаются после прекращения противоправного деяния или после передачи дела в орган по разрешению споров.

Такие неправомерные санкции могут быть основанием для применения международной ответственности в отношении государства, их осуществляющего.

Санкции вне привязки к ответственности

Зачастую государства принимают в отношении других государств принудительные меры (экономические ограничения, запрет поездок и замораживание активов должностных лиц, ограничение объемов и сфер сотрудничества и т.д.), не увязывая их с конкретным противоправным деянием и с международно-правовой ответственностью государства – объекта санкций. Особую сложность представляют случаи, когда такие санкции не нарушают конкретных правовых обязательств (в противном случае вопрос об их правомерности решался бы в рамках того правового режима, к которому относятся нарушаемые обязательства), а являются лишь недружественными актами.

Примером могут служить санкции США против Белоруссии. Основой для их осуществления является «Закон о демократии в Белоруссии» 2004 г. (действует с поправками 2006 г.). Основаниями для введения санкций закон называет нарушения прав человека, фальсификацию выборов, отказ расследовать случаи исчезновения лидеров оппозиции, запугивание и лишение свободы активистов оппозиции и т.д. Санкции заключаются в запрете въезда в США высших должностных лиц Белоруссии, запрете финансирования и кредитования правительства Белоруссии бюджетом США, блокировании активов правительства Белоруссии в США, запрете сделок физических и юридических лиц с правительственными структурами Белоруссии. Санкции введены до тех пор, пока Президент США не констатирует, что правительство Белоруссии достигло значительного прогресса в освобождении политических заключенных, расследований исчезновений оппозиционеров, прекращении запугивания активистов, привлечении к ответственности виновных в фальсификации выборов, проведении свободных выборов и т.д. 14 июня 2011 г. Президент США определил, что власти Белоруссии по-прежнему создают «чрезвычайную угрозу национальной безопасности и внешней политике США».

Как видно, ссылок на нарушение Белоруссией конкретных международно-правовых обязательств здесь нет. Эти санкции не позиционируются Соединенными Штатами в качестве формы привлечения Белоруссии к международно-правовой ответственности.

При этом данные санкции сложно рассматривать как нарушающие какие-либо конкретные обязательства США перед Белоруссией. Исключением может являться, вероятно, заморозка правительственных активов, которая идет вразрез с нормами международного права об иммунитете государств. В отношении этого элемента, если какие-либо белорусские государственные активы в США действительно были заморожены, Белоруссия имеет основания говорить о привлечении уже США к международной ответственности. В остальном же прямых нарушений международно-правовых норм здесь не усматривается. При необходимости обосновывать неправомерность таких санкций можно лишь со ссылкой на некоторые общие принципы права.

Так, власти Белоруссии считают, что санкции США противоречат принципу невмешательства во внутренние дела, Хельсинкскому акту, обязательству воздерживаться от экономических санкций в связи с присоединением Белоруссии к Договору о нераспространении ядерного оружия, обязательствам по белорусско-американскому Соглашению о торговых отношениях.

Между тем, определенная аргументация против подобных санкций ранее была выработана, в т.ч. Генеральной Ассамблеей ООН, в контексте санкций США против Кубы. Это тем более важно, что «белорусские» санкции по сути воспроизводят схему «кубинских» санкций, введенных Соединенными Штатами в 1960-х гг. и регулярно обновляемых («Закон Хелмса-Бэртона» и др.). Санкции против Кубы стали причиной принятия Генассамблеей ООН последовательных резолюций «Необходимость прекращения экономической, торговой и финансовой блокады, введенной США против Кубы» и «Права человека и односторонние принудительные меры». В этих резолюциях констатируется, что односторонние принудительные меры экономического характера:

- противоречат международному праву, в частности Уставу ООН, принципам суверенного равенства, невмешательства во внутренние дела;

- нарушают принцип свободы международной торговли и судоходства;

- угрожают суверенитету государств;

- отрицательно сказываются на реализации прав человека, создают препятствия для торговых отношений, сдерживают процесс социально-экономического развития;

- особенно затрагивают уязвимые группы населения развивающихся стран, в частности женщин и детей.

Генеральная Ассамблея, среди прочего, «решительно возражает против экстерриториального характера этих мер» и «отвергает все попытки введения односторонних принудительных мер».

Впрочем, следует иметь в виду, что эти положения, имея статус лишь резолюций ГА ООН, не обладают самостоятельной юридической силой. Они выражают скорее политическое пожелание ГА относительно развития международного права, нежели истинное состояние международно-правовых норм. Перспективы оспаривания «односторонних санкций», например, в гипотетическом разбирательстве в Международном Суде ООН, весьма туманны.

Вместе с тем, в доктринальных источниках отмечалось, что правомерность принудительных мер зависит также от того, могут ли они с точки зрения международного права квалифицироваться как репрессалии или реторсии.

В этих условиях более перспективным представляется рассмотрение отдельных элементов таких санкций в свете национальной правовой системы государства, вводящего санкции, а также в контексте автономных международно-правовых режимов (ВТО, ЕКПЧ и т.п.). Так, например, если санкции противоречат обязательствам по свободной торговле в рамках ВТО, страдающее от санкций государство имеет возможность оспорить их в структурах по рассмотрению споров в рамках данной организации. Компания или физическое лицо, чьи экономические интересы нарушены санкциями, введенными европейским государством, может попытаться оспорить такие санкции в Европейском Суде по правам человека. Если санкции по своему содержанию или по процедуре принятия нарушают законодательство вводящего их государства, могут быть задействованы судебные органы этого государства с тем, чтобы их опротестовать. Это же относится к санкциям международных организаций против государств, не являющихся их членами.

Анализ права ЕС показывает, что «односторонние санкции» ЕС можно оспаривать в Суде ЕС и в судах государств-членов со ссылкой на принцип законных ожиданий (участники экономического оборота вправе ожидать, что их деятельность не подпадет под неожиданный запрет) и «право на слушание» (лицу, чьи интересы существенно нарушаются решением публичного органа, должна быть предоставлена возможность высказать свою точку зрения).

Помимо этого, имеется существенное поле для оспаривания «односторонних санкций» не в правовой, а в политической плоскости. Если рассматривать санкции как недружественные шаги одного государства, принятые в ответ на недружественные шаги другого государства, то к ним по аналогии применимы критерии правомерности контрмер в рамках норм о международно-правовой ответственности (см. стр. 1). Иными словами, те критерии, которые определяют правомерность контрмер, принимаемых в ответ на правонарушения, могут определять степень обоснованности недружественных шагов, принимаемых в ответ на недружественные шаги. Соответственно, «односторонние санкции» должны:

- осуществляться государством, потерпевшим от недружественной политики другого государства, против этого другого государства;

- осуществляться только после отказа государства-адресата прекратить свою недружественную политику;

- иметь единственной целью побуждение государства-адресата к прекращению недружественной политики;

- быть соразмерны недружественному жесту государства-адресата;

- не могут нарушать основополагающие нормы международного общения;

- должны прекращаться при прекращении недружественных шагов государства-адресата или при начале переговоров по урегулированию ситуации.

И наоборот, санкции будут заслуживать критики, и требование об их отмене будет обоснованно, если они:

- вводятся государством, не страдавшим от недружественной политики государства-адресата;

- приводят к негативным последствиям для третьих государств;

- носят карательный характер;

- явно несоразмерны вызвавшему их недружественному жесту;

- идут вразрез с ключевыми нормами международных отношений;

- продолжаются, несмотря на прекращение недружественной политики государства-адресата или несмотря на начало переговоров.

Речь, конечно, идет о псевдоюридических критериях, однако, как представляется, они вполне могут быть использованы в политических контактах между государствами, а также в пропагандистской работе, в качестве критериев для признания «односторонних санкций» адекватными или неадекватными конкретному состоянию отношений между соответствующими государствами.

«Односторонние санкции» в дополнение к санкциям СБ ООН

Особую проблему составляют случаи введения «односторонних санкций» по тем же основаниям, по которым против того же государства введены санкции Совета Безопасности ООН в соответствии с главой VII Устава ООН. Основной интерес в данном конкретном случае вызывает вопрос о том, имеет ли какое-либо государство или группа государств, в том числе объединённых в региональную организацию, право при осуществлении санкций, принятых СБ ООН на основании Главы VII Устава ООН, выходить за пределы установленных решением СБ перечня и объёма санкций, то есть самостоятельно добавлять новые санкции к указанному в решении СБ перечню.

Как представляется, есть достаточные аргументы для вывода о том, что Устав ООН уже сейчас даёт основание требовать от государств – членов ООН выполнения принятых решением СБ ООН на основании главы VII Устава ООН санкций именно в том объёме и перечне, которые указаны в соответствующей резолюции СБ.

Такое толкование основано на том, что Устав ООН присваивает Совету Безопасности исключительную компетенцию верховного арбитра в вопросах определения существования угрозы международному миру и безопасности и устранения такой угрозы. Именно СБ несёт главную ответствен­ность за поддержание международного мира и безопасности и действует от имени всех членов ООН (ст. 24 Устава ООН) – другими словами, эта статья обязывает членов ООН выполнять решения СБ во исполнение этой возложенной на него главной ответственности. Он имеет полномочия расследовать любой спор или ситуацию, которые могут угрожать поддержанию междуна­родного мира и безопасности (ст. 34), и в любой стадии такого спора или си­туации делать такие рекомендации государствам с целью их урегулирования, «какие он найдёт подходящими» (ст.36, 37).

Определив существование угрозы миру, СБ имеет полномочия принимать решения для поддержания или восстановления международного мира и безопасности (ст.39) и, в частности, «потребовать от членов ООН» применения мер как связанных, так и не связанных с применением силы (ст.42 и 41, соответственно). Последние, как указывается в ст. 41, могут включать полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений – т.е. это именно те действия, которые и подпадают под обычное определение санкций, не связанных с применением силы.

Согласно статье 103 Устава, обязательства государств-членов ООН по Уставу имеют преимущественную силу перед другими международными обязательствами. Следовательно, введенные СБ ООН санкции превалируют над международными обязательствами государств.

Весьма важно при этом, что в то время, как СБ в соответствии со ст. 53 Устава ООН может привлекать региональные органы или участников региональных соглашений к участию в осуществлении «принудительных действий под его руководством», «никакие принудительные действия не предпринимаются в силу этих региональных соглашений или региональными органами без полномочий от СБ». Другими словами, в рамках ст.53 региональные организации не имеют право вводить свои собственные санкции без одобрения со стороны СБ, который «должен всегда быть полностью информирован о действиях, предпринятых или намечаемых в силу региональных соглашений или региональными органами, для поддержания международного мира и безо­пасности» (ст.54).

Логично предположить, что, если даже уважаемым региональным структурам предписано согласовывать свои принудительные меры с Советом Безопасности, это правило тем более относится к отдельным государствам или к группам стран, не признаваемых региональным органом по смыслу ст.53.

Отсюда следует, что государства – члены ООН обязаны осуществлять только те санкции, которые предусмотрены решением СБ ООН в соответствии с главой VII Устава ООН. Выход за рамки этих санкций будет не только противоречить Уставу, но и в политическом плане размывать усилия СБ ООН по поддержанию международного мира и безопасности.

Выводы

1. Современное международное право не содержит норм, которые прямо запрещали бы применение государством (группой государств, международной организацией) односторонних невоенных принудительных мер в отношении другого государства (нечлена организации).

2. Правомерность подобных мер можно и нужно оценивать в свете более специальных норм международного права, под действие которых такие меры могут подпадать.

3. Если односторонние меры являются формой реагирования в контексте осуществления международно-правовой ответственности государства – адресата мер, то к ним применимы критерии правомерности контрмер, предусмотренные нормами международного права об ответственности государств за международно-противоправные деяния.

4. Меры, принимаемые без привязки к международно-правовой ответственности, можно оспаривать как с позиций их допустимости в качестве реторсий или репрессалий, так и с точки зрения норм, действующих в рамках автономных правовых режимов, например, многосторонних торговых режимов (ВТО, ЕС, НАФТА и т.п.), систем защиты прав человека (ЕКПЧ, межамериканская система и т.п.), а также в рамках двусторонних отношений между соответствующими странами (соглашения о свободе судоходства, гарантийные обязательства в сфере разоружения и т.п.).

5. При необходимости для оспаривания таких мер можно опираться на аргументацию резолюций Генассамблеи ООН, в частности, в контексте санкций США против Кубы с учетом имеющегося потенциала повышения ее юридической значимости.

6. В дополнение к юридическим аргументам односторонние меры можно оценивать в политическом плане, применяя по аналогии критерии правомерности контрмер, выработанные в рамках норм об ответственности государств (см.п.3.). Меры, идущие вразрез с этими критериями, дают основание для их адресатов предпринимать ответные шаги.

7. Если односторонние меры влекут негативные последствия для третьих государств, такие третьи государства вправе рассматривать эти меры как недружественные акты и реагировать соответствующим образом. Если же эти меры одновременно нарушают международные обязательства государства, вводящего меры, перед третьим государством, косвенно затронутым этими мерами, то у этого третьего государства возникают основания для постановки вопроса о международно-правовой ответственности государства, вводящего меры.

8. Международное право содержит достаточные основания для признания неправомерными односторонних мер, которые вводятся в дополнение к санкциям СБ ООН. Однако консенсус по данному вопросу на сегодня не сформировался, а практика ведущих мировых игроков показывает, что он вряд ли сформируется в обозримой перспективе.